Strukturelle Versager

Vom neuen Meldegesetz, das in diesen Tagen für großen Medienwirbel sorgt, hörte ich erstmals ein paar Tage vor der Verabschiedung im Bundestag. In den Kommentaren auf meinem Verteidigungsblog Augen geradeaus! wies ein Soldat, völlig off topic, auf eine weithin unbekannte Regelung in dem weithin unbekannten Gesetz hin: Entgegen dem ursprünglichen Entwurf, so plante es der Innenausschuss, sollten sich (unverheiratete) Soldaten, egal ob sie Familie haben oder nicht, auch weiterhin mit Hauptwohnsitz an ihrem Stationierungsort anmelden müssen. Eine Regelung, die angesichts unverheirateter Paare und einer Armee mit immer weniger Standorten und immer mehr Pendlern für einen Zeit- oder Berufssoldaten schon ein Problem ist.

Von der erst später bekannt gewordenen Datenschutzproblematik im neuen Meldegesetz war noch gar nicht die Rede – aber mich überraschte schon da eines: Wie offensichtlich völlig unterhalb des Radars nicht nur der Öffentlichkeit ein Gesetzentwurf mal eben praktisch umgedreht wurde. Denn die für Soldaten ärgerliche Regelung war im ursprünglichen Entwurf gar nicht drin, im Gegenteil – aber eine (begrenzte) öffentliche Diskussion begann erst wenige Tage vor der endgültigen Verabschiedung. Die für die Belange der Militärs zuständigen Abgeordneten im Verteidigungsausschuss hatten sich, ganz offensichtlich, von ihren Kollegen im Innenausschuss über den Tisch ziehen lassen. Oder sich für diese – für sie fremde – Materie gar nicht erst interessiert.

Dann wurde die Soldaten-Regelung ebenso wie die später kritisierte neue Datenschutz-Bestimmung vom Innenausschuss beschlossen, das Gesetz verabschiedet. Dass das am Abend, während eines wichtigen Fußballspiels, ohne Aussprache in knapp einer Minute passierte, wie manche Medien nun kritisieren, muss nicht wirklich was bedeuten. Hätte es inhaltlich oder gar an der Wahrnehmung in der Öffentlichkeit etwas geändert, wenn die Debatte – deren Beiträge hier für jedermann nachzulesen sind – während dieses Fußballspiels in einer halben Stunde stattgefunden hätte?

Erst eine Woche später begann die Aufregung – als die Süddeutsche Zeitung prominent auf die Bestimmung im neuen Gesetz hinwies, nach der auch bei einem Widerspruch dem Zugriff von Adresshändlern auf Meldedaten kein Riegel vorgeschoben wird. Der öffentliche Protest kochte hoch, und selbst Verbraucherministerin Ilse Aigner, Mitglied der Bundesregierung und einer Koalitionspartei, sieht mittlerweile Probleme mit dem Gesetz.

Und ich begann mich zu wundern. Wo waren die Kritiker, ob in der Opposition oder in den Regierungsparteien, als die Neuregelung im Innenausschuss durchgedrückt wurde? Klar, SPD, Grüne und Linkspartei hatten im Innenausschuss der geänderten Fassung widersprochen. Nach außen trugen sie diese Kritik allerdings erst später, nämlich am Tag nach (!) der dritten Lesung im Bundestag. Da war das Gesetz vom Parlament allerdings schon verabschiedet – und es blieb (und bleibt) nur die Möglichkeit, es im Bundesrat noch zu Fall zu bringen.

Doch schon vor diesen Eilbeschlüssen – Beratung im Innenausschuss 27. Juni, Gesetz-Verabschiedung 28. Juni – muss es interne Gespräche gegeben haben. Wie allein schon die Tatsache zeigt, dass die Soldaten-Regelung ein paar Tage zuvor diskutiert wurde und die Kritik es auch bis in die ARD schaffte. Wo waren da eigentlich diejenigen, die mal öffentlich gemacht hätten, was alles sonst noch in diesem Gesetz steckt?

Von dieser Frage ist auch meine eigene Branche nicht ausgenommen. Welcher Journalist hat denn mal vor (!) der Verabschiedung einen Blick auf den Gesetzestext und vor allem auf die geplanten Änderungen geworfen? (Auch ich habe nur die Hauptwohnsitz-Problematik der Soldaten aufgegriffen.) Warum dauerte es nach Verabschiedung noch eine Woche, bis ein großes Medium die Neuregelung thematisierte? Kurz gesagt: wo war die nötige öffentliche Diskussion, bevor Fakten geschaffen wurden?

Das sind Fragen, die sich für viele neue Gesetze stellen. Denn diskutiert werden die großen Probleme und Entscheidungen, zum Beispiel der Umgang mit der Euro-Krise, die milliardenschweren Rettungsschirme und ähnliches. Gesetze mit eher technischen Regelungen können die Fachleute unter sich ausmachen, auch wenn ihre Bestimmungen die Lebenswirklichkeit vieler Bürger betreffen. Wenn das Chaos beim Meldegesetz eines lehrt, dann das: Die deutsche Gesetzgebung ist schon recht transparent – in der Theorie. In der Praxis braucht es Leute, die von dieser Transparenz auch Gebrauch machen. Das hat keiner getan: faktisch haben Politiker wie Medien strukturell versagt.

Nachtrag: Von den Grünen kommt der richtige Hinweis, dass ihr Innenausschuss-Mitglied Wolfgang Wieland seine Bundestagsrede (die nicht gehaltene, zu Protokoll gegebene) schon am Tag vor der Abstimmung online gestellt hat. Allerdings: wie öffentlichkeitswirksam und aufmerksamkeitsheischend ist eine auf den Grünen-Seiten eingestellte Rede mit der Überschrift Bundestagsrede von Wolfgang Wieland – Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung des Meldewesens?

Und noch ein Nachtrag: Die Frage-und-Antwort-Runde dazu in der heutigen Bundespressekonferenz in Berlin. Es antworten: Regierungssprecher Steffen Seibert, Holger Eichele vom Verbraucherschutzministerium und Philipp Spauschus vom Innenministerium. Die alle richtigerweise erklären (müssen), dass die Änderung und damit Umkehrung des ursprünglichen Gesetzentwurfs im Bundestag passierte, nicht in der Bundesregierung …

Frage: Ich habe die Frage an die Ministerien Justiz und Inneres, ob sie die Kritik, die Frau Aigner am Meldegesetz geäußert hat, teilen beziehungsweise ob die Bewertung ähnlich ausfällt.

Eine Frage an das Bundeslandwirtschaftsministerium. Herr Eichele, warum hat sich Frau Aigner nicht schon früher zu Wort gemeldet? Die Abstimmung liegt ja schon ein bisschen zurück. Hat sie vorher versucht, mit den Mitgliedern im Ausschuss von Union und FDP, die das Ganze beschlossen haben, Kontakt aufzunehmen? Wie ist das gelaufen?

Spauschus: Es dürfte ja bekannt sein, dass der Regierungsentwurf vom 31. August 2011 im Rahmen der einfachen Melderegisterauskunft eine Einwilligungslösung für die Bereiche Werbung und Adresshandel vorgesehen hat. Die betroffene Person hätte danach gegenüber der Meldebehörde oder dem anfragenden Unternehmen in die Nutzung ihrer Daten zu diesem Zwecke einwilligen müssen. Diese Einwilligungslösung ist im Verlauf des parlamentarischen Verfahrens in eine Widerspruchslösung umgewandelt worden.

Es gab seinerzeit gute Gründe für die Bundesregierung, gerade diese Einwilligungslösung vorzuschlagen. Andererseits ist es auch das gute Recht des parlamentarischen Gesetzgebers, im Laufe des parlamentarischen Verfahrens entsprechende Änderungsanträge zu machen und auch Änderungsvorschläge zu unterbreiten.

Zimmermann: Ich kann dem, was der Kollege aus dem Innenministerium gesagt hat, derzeit nichts hinzufügen.

Eichele: Zunächst ist festzustellen: Der Entwurf fällt in die federführende Zuständigkeit des Bundesinnenministeriums und im parlamentarischen Bereich in die Zuständigkeit des Innenausschusses, der, soweit ich weiß, gemeinsam mit Wirtschafts- und Rechtsausschuss beraten hat. Der Verbraucherausschuss war hier nicht in die Beratungen eingebunden.

Die Ministerin hat am Wochenende erklärt, dass der allererste Entwurf des BMI, der mit uns auch ressortabgestimmt war, aus guten Gründen die Einwilligungslösung vorgesehen hat. Das heißt, die Verbraucher müssen ausdrücklich zustimmen, bevor ihre persönlichen Daten von einer Meldebehörde zu Werbezwecken oder für den Adresshandel weitergegeben werden. Diese Einwilligungslösung halten wir als Bundesverbraucherministerium nach wie vor für den besseren Weg. Wenn es um die Weitergabe personenbezogener Daten geht, muss gerade der Staat besonderes Augenmaß walten lassen und hohe Maßstäbe setzen. Deswegen sehen wir vor dem Hintergrund des Beschlusses des Bundestages noch Diskussionsbedarf.

Zu dem Beschluss selbst und zu Ihrer Frage: Das Gesetz wurde leider an diesem entscheidenden Punkt sehr, sehr kurzfristig und auch ohne Absprache mit dem Verbraucherausschuss des Bundestages geändert. Die Ministerin hat sich am Sonntag dazu geäußert, weil sie dazu gefragt worden ist. Aber Sie können davon ausgehen, dass es zuvor eine interne Diskussion gab.

Zusatzfrage: Eine Zusatzfrage, auf die vielleicht Herr Seibert oder sonst die Ministerien antworten könnte. Verstehe ich es richtig, dass die Bundesregierung die Hoffnung hat, dass der Bundesrat das Gesetz in der Form, wie es nun im Ausschuss geändert worden ist, stoppt? Wie ist das zu verstehen?

StS Seibert: Die Bundesregierung hält es für denkbar, dass im weiteren parlamentarischen Verfahren noch eine Änderung erreicht werden kann, die den Datenschutzinteressen der Bürger noch stärkeren Raum einräumt.

Zusatzfrage: Das heißt also, so, wie es das Gesetz jetzt vorsieht, ist den Datenschutzinteressen nicht so Raum eingeräumt worden, wie es eigentlich den Vorstellungen der Bundesregierung entsprechen würde?

StS Seibert: Die Bundesregierung hat mit guten Gründen den Gesetzentwurf so vorgelegt, wie sie ihn vorgelegt hat. Ich möchte bei der Gelegenheit einmal daran erinnern, dass im derzeit geltenden Melderechtsrahmengesetz für die sogenannte einfache Melderegisterauskunft gar keine speziellen Voraussetzungen genannt sind. Das wird zum Teil durch Ländergesetze ausgefüllt, die zum Teil auch die Widerspruchslösung kennen. Wir sprechen also von einem Anliegen der Bundesregierung, die Lösung im Sinne des Bürgerinteresses zu verbessern.

Nun ist es natürlich die Gesetzgebungskompetenz des Parlaments, Änderung an Gesetzentwürfen der Bundesregierung vorzunehmen. Die Frage, warum diese Änderung vorgenommen wurde, auf die Widerspruchslösung zu gehen statt der ausdrücklichen Einwilligung, ist nicht an die Bundesregierung zu richten, sondern die ist an das Parlament zu richten, wo die Gesetzgebungskompetenz liegt. Wir sind noch im parlamentarischen Verfahren. Die Bundesregierung drückt hiermit die Hoffnung, die Zuversicht aus, dass im weiteren parlamentarischen Verfahren diese Überlegungen auch noch Raum gewinnen können.

Eichele: Ich kann das nur unterstreichen. Die Meldegesetze der Länder sehen zum heutigen Tag im Wesentlichen die Widerspruchslösung vor. Das heißt: Was der Bundestag vorletzte Woche beschlossen hat, entspricht weitestgehend dem Status quo. Die Bundesregierung ‑ besonders wir als Verbraucherministerium ‑ ist mit dem Ehrgeiz an das neue Meldegesetz herangegangen, den Datenschutz zu erhöhen, höhere Standards zu schaffen und auch etwas für den Verbraucherschutz zu tun.

Frage: Gilt das auch für Adresshändler, dass sie bisher, wenn jemand nicht widersprochen hat, offenen und freien Zugang zu einfachen Datensätzen ‑ Name und Anschrift ‑ in den Meldeämtern hatten? Gibt es eine Aufteilung, dass das in den Ländern unterschiedlich geregelt war?

Spauschus: Vielleicht kann ich etwas dazu sagen. Nach geltender Rechtslage ist es so, dass jede Person oder Stelle eine Auskunft zu Vor- und Familiennamen, Doktorgrad und Anschriften einzelner Anwohner bei der Meldebehörde erhalten kann. Die Angabe eines Zweckes oder Ähnlichem ist nach geltender Rechtslage nicht erforderlich. Soweit mir bekannt, hat der Bürger derzeit nur die Möglichkeit, der automatisierten Auskunft über das Internet zu widersprechen. Die Beauskunftung im normalen schriftlichen Verfahren wäre also auch selbst nach Widerspruch gegen das automatisierte Verfahren weiterhin möglich. Insofern muss man bei aller Diskussion auch sagen: Das, was nach den parlamentarischen Änderungen in den Entwurf hineingekommen ist, wäre gegenüber der geltenden Rechtslage immer noch ein deutliches Plus.

Frage: Herr Eichele, da Sie ja schon wussten, dass es kurzfristig geändert wurde, die Frage: Wissen Sie auch, auf wessen Betreiben das geändert wurde?

Eichele: Was Fristen oder Beweggründe betrifft, würde ich Sie bitten, mit der Unionsfraktion, der FDP-Fraktion und anderen Fraktionen des Deutschen Bundestages Kontakt aufzunehmen. Ich kann hier nur für unser Ministerium sprechen.

Frage: Ich habe eine Frage zum Zeitrahmen. Wird damit gerechnet, dass dieses Gesetz überhaupt den Bundesrat passiert? Wann wird mit dem Innkrafttreten gerechnet? Es gibt eine E-Petition. Wie geht das weiter?

StS Seibert: Die Bundesregierung ist formal in diesem Stadium der Gesetzgebung gar nicht mehr beteiligt. Die Gesetzgebungskompetenz liegt beim Parlament. Insofern sind Fragen, womit wir rechnen, wenig zielführend, wenn ich das sagen darf.

Frage: Herr Spauschus, Sie haben gesagt, dass es gute Gründe für die Bundesregierung gab, in dem Gesetzentwurf die Einwilligungslösung vorzusehen. Vielleicht können Sie diese guten Gründe kurz skizzieren, die aus Ihrer Sicht dafür gesprochen haben, auch wenn wir sie uns denken können.

Da Sie ja mit der Materie vertraut waren: Wer war denn ‑ einmal ganz generell gefasst ‑ dagegen, dass diese Einwilligungslösung eingesetzt wird? Es hat sicherlich im Vorfeld Ihrer Formulierung des Gesetzentwurfes eine gewisse Recherche, Anhörung gegeben, welche Interessen es gibt. Von welcher Seite kam der Widerstand, als Sie den Gesetzentwurf formuliert haben?

Spauschus: Vielleicht zunächst zur zweiten Frage. Die widerstreitenden Interessen sind ja offensichtlich: Auf der einen Seite geht es um den Schutz der Bürger beziehungsweise das berechtigte Interesse der Bürger, ihre Daten, die sie an die Melderegister gemeldet haben, bestmöglich geschützt zu wissen, und auf der anderen Seite gibt es die wirtschaftlichen Interesse der Werbewirtschaft und der sonstigen Wirtschaft, auf diese Daten zugreifen zu können. Es ist eben ja schon ausgeführt worden: Dieser Zugriff auf die Daten ist auch heute schon möglich ‑ sogar ohne jede Einschränkung möglich. Von daher ist es keine Neuigkeit, dass ab dem Zeitpunkt, zu dem das Gesetz in Kraft treten würde, dieser Zugriff möglich wäre; es ist vielmehr geltende Rechtslage, dass das so praktiziert wird. Diesen Widerspruch gab es also schon immer, und die Bundesregierung war dann im Rahmen der Föderalismusreform und damit auch der Änderung der Gesetzgebungszuständigkeit für das Melderecht mit der Intention angetreten, da eine Verbesserung herbeizuführen.

Ich möchte einfach einmal die entsprechende Gesetzesbegründung zitieren, die zur Begründung der Einwilligungslösung angeführt wurde:

„Die … neu formulierte Voraussetzung für die Zulässigkeit dient dem stärkeren Schutz der betroffenen Personen bei der Verwendung ihrer Daten für die genannten Zwecke. So wird gewährleistet, dass ‑ den Regelungen in § 28 Abs. 3 BDSG entsprechend ‑ keine Auskünfte ohne Beteiligung der betroffenen Personen für Zwecke der Werbung und des Adresshandels erteilt werden.“

Das war die Begründung, die der Regierungsentwurf vorsah, und das ist natürlich auch nach wie vor der Standpunkt der Bundesregierung.

StS Seibert: Ich glaube, man muss noch einmal zusammenfassen: Es geht darum und es ging darum, höhere Hürde aufzubauen gegen den Zugriff auf die Daten aufzubauen. Die Frage, die die Bundesregierung anders entschieden hat, als sie dann in der parlamentarischen Befassung entschieden wurde, ist, wie hoch die Hürden sind.

Frage: Eine Lernfrage: So wie das klingt, gehe ich davon aus, dass das Gesetz zustimmungspflichtig ist?

Spauschus: Ja, es ist zustimmungspflichtig.

Frage: An das Bundesinnenministerium: Können Sie noch einmal sagen, wann genau Sie davon erfahren haben, dass es im Innenausschuss zu diesen Korrekturen oder zu diesem Wechsel von einer Einwilligungslösung zu einer Widerspruchslösung gekommen ist?

Spauschus: Nein, tut mir leid, das kann ich jetzt nicht weiter datieren. Aber wie gesagt, es ist ja der normale Verlauf eines Gesetzgebungsverfahrens, dass es solche Änderungen gibt. Da werden wir zwar unterrichtet, aber nicht formell gefragt, ob wir das jetzt auch für die beste Lösung halten.

Frage: Herr Eichele, hat es denn in den letzten Monaten oder Jahren, solange das alte Gesetz galt, viele Beschwerden gegeben? Gab es da Anforderungen an Ihr Haus, etwas zu ändern?

Eichele: Da müssten Sie bei den zuständigen Datenschutzbehörden nachfragen, die den Datenschutz in der Praxis umsetzen und sozusagen auch die Beschwerdestelle für die Verbraucher sind. Bei uns im Ministerium kann ich Ihnen nicht über Beschwerden berichten, was konkret diesen Punkt betrifft.

Frage: Herr Spauschus, ich bin eben über Ihre Antwort gestolpert: Sie sagten, es sei im Gesetzgebungsverfahren eigentlich normal, dass es solche Änderungen gibt. Hier scheint es mir aber doch so zu sein, dass im Grunde genommen der Sinn und Zweck des Gesetzes zurückgedreht worden ist? Es ist ja nicht so, dass da ein Unterpunkt verändert worden wäre, sondern hier wird ja, kann man sagen, das Ganze auf den Kopf gestellt. Und da sagen Sie, das sei normal?

Spauschus: Naja, vom Prinzip her ist es zunächst einmal das gute Recht des Gesetzgebers, das Gesetz so auszugestalten, wie er das für geboten hält. Was ich aber versucht habe, deutlich zu machen, ist, dass selbst das, was jetzt nach dem Willen des Gesetzgebers Gesetz werden soll, eine Verbesserung der derzeit geltenden Rechtslage darstellen würde. Insofern würde das Ziel, das sich die Bundesregierung gestellt hat, damit nicht erreicht werden, aber es ist ein eindeutiges Mehr gegenüber dem, was heute geltendes Recht ist. Von daher ist es auch so, dass das formulierte Ziel, den Schutz der Daten der Bürger zu verbessern, auch von diesen Änderungsvorschlägen noch mit umfasst wäre. Es ist aber eben nicht das, was sich die Bundesregierung mit ihrem Gesetzentwurf einmal vorgenommen hatte.

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Thomas Wiegold
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